Beroep bij de Raad van State tegen concentratiereglement

De Stad Antwerpen heeft op 19 juni 2000 bij hoogdringendheid beslist tot het invoeren van een gedoogzone voor raamprostitutieactiviteiten welke beperkt wordt tot drie straten. Deze beslissing werd genomen zonder reëel overleg met de rechtstreeks betrokkenen, zijnde de raamprostituees, de bewoners, de klanten, en de eigenaars van de raamprostitutiepanden van het Antwerpse Schipperskwartier en de klanten van de prostituees.

Tegen de beslissing tot het invoeren van een formele gedoogzone werd door vijf eigenaars, drie prostituees, twee bewoners en een klant beroep aangetekend bij de Raad van State.

Het betreft zowel een schorsingsberoep als een beroep tot nietigverklaring. Bijgaand treft u een kopie aan van het verzoekschrift tot schorsing. Hieruit blijkt dat er zeer ernstige middelen werden opgeworpen tegen het bestreden concentratiereglement.

De verzoekers hebben goede hoop dat hun vorderingen ingewilligd zullen worden.

Evenwel reiken zij nog steeds de hand aan de Stad Antwerpen en hopen zij op een onderhandelde, eerder dan op een gerechtelijke oplossing.

Aan de Eerste Voorzitter, de Kamervoorzitters en Staatsraden die de Raad van State van België samenstellen

Aan de Eerste Voorzitter, de Kamervoorzitters en Staatsraden die de Raad van State van België samenstellen

AANGETEKEND MET ONTVANGSTMELDING

Geachte Dames en Heren,

Ondergetekende heeft de eer om, overeenkomstig artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, een vordering tot nietigverklaring in te dienen.

Datum: Kortrijk, 21 maart 2001

Verzoekende partijen:

Verwerende partij: De Stad ANTWERPEN, vertegenwoordigd door het College van Burgemeester en Schepenen, met kantoren in het Stadhuis te 2000 Antwerpen, Grote Markt

Bestreden beslissing: Het besluit van de gemeenteraad van de Stad Antwerpen dd.19 juni 2000 waarbij "bij hoogdringendheid" wordt besloten tot aanvulling van hoofdstuk IV van de code van de gemeentelijke politiereglementen (jaarnummer 1323), besluit bekend gemaakt middels aanplakking op 22 januari 2001.

Voor: DE RAAD VAN STATE

1. Verzoekende partijen zijn allen woonachtig, werkzaam of eigenaar van een pand in het zogenaamde Schipperskwartier van de stad Antwerpen. Het betreft een zeventiental straten met een zichtbare prostitutieactiviteit, waarvan de voornaamste zijn: de Vingerlingstraat, de Verversrui, de Schippersstraat, de Oudemansstraat, Leguit, de Kommekesstraat, de Keistraat, Sint-Paulusplaats, de Sint-Paulusstraat, de Grote Kraaiwijk en de Kleine Kraaiwijk, de Gorterstraat, de Korte Schipperskapelstraat en de Lange Schipperskapelstraat, de Blauwbroekstraat, de Godefrieduskaai, en Sint-Pietersvliet.
Het is van oudsher dé prostitutiebuurt van de stad in de nabijheid van de kades aan de Schelde[1].  
In al deze straten wordt sedert mensenheugenis aan raamprostitutie gedaan, en werd door de Stad Antwerpen tot voor kort de facto een gedoogbeleid gevoerd[2].

2. De vijf eerste verzoekende partijen zijn in voormeld Schipperskwartier, doch buiten het door het bestreden reglement ingestelde concentratiegebied, eigenaar van een onroerend goed dat gemakkelijkheidhalve kan worden bestempeld als een raamprostitutiepand. Het betreffen de volgende panden, gelegen in de volgende straten:

3. De zesde en zevende verzoekende partijen wonen reeds vele jaren binnen het door het bestreden reglement ingestelde concentratiegebied[3], evenwel zonder banden te vertonen met de aldaar aanwezige prostitutieactiviteiten.

4. De achtste, negende en tiende verzoekende partijen zijn allen prostituees die hun beroepsactiviteit thans uitoefenen in panden gelegen buiten het door het bestreden reglement ingestelde concentratiegebied.  

5. Tiende verzoekende partij is een regelmatige klant van prostituees, zowel binnen als buiten het concentratiegebied.

6. Recentelijk is de Stad Antwerpen overgegaan tot het instellen van een formele gedoogzone in amper drie straten van het Schipperskwartier en dit door toevoeging van een artikel 62.1 en artikel 62.2 in hoofdstuk IV van de code van de gemeentelijke politiereglementen van de stad Antwerpen.  
Op de zitting van 8 juni 2000 werd door het College van Burgemeester en Schepenen van de Stad Antwerpen "besloten" hoofdstuk IV van de code met voormelde twee artikelen aan te vullen en deze aanvulling aan de gemeenteraad voor te leggen.  
Tijdens de openbare zitting van 19 juni 2000[4] heeft de gemeenteraad dan met het bestreden besluit de aanvulling van de code zoals voormeld "bij hoogdringendheid" aangenomen:
besluit, met 31 stemmen tegen 20:
enig artikel: hoofdstuk IV van de code van de gemeentelijke politiereglementen aan te vullen met de volgende artikelen:
artikel 62.1
De verboden bepaald in de artikels 58 tot en met 62 gelden met name op of aan de openbare wegen en gebieden van het grondgebied van de stad, uitgenomen het concentratiegebied.  
Onder het concentratiegebied wordt verstaan:  
Verversrui  
Vingerlingstraat  
Schippersstraat
artikel 62.2.  
Bij de vaststelling van de overtreding van deze verordening kan het college van burgemeester besluiten tot de administratieve sluiting van de instelling.  
Onder instelling wordt verstaan de lokalen, de private plaatsen, de huizen of gedeelten van huizen, de kamers of welke constructie ook waarin de activiteiten genoemd in de artikels 58 t.e.m. 62 plaats hebben.  
De administratieve sluiting kan tijdelijk of definitief zijn, en eerst worden opgelegd nadat de overtreder voorafgaand een waarschuwing heeft ontvangen. Deze waarschuwing bevat een uittreksel van de overtreden artikels van deze verordening.  
De administratieve sluiting belet niet, in voorkomend geval, dat een strafrechtelijke vervolging kan worden ingesteld.  
Tegen het besluit van de administratieve sluiting kan de overtreder een beroepsprocedure bij de Raad van State inleiden.
Zoals gezegd, beoogt het bestreden besluit aldus het instellen van een "concentratiegebied" voor de (raam)prostitutie in Antwerpen, waarin slechts de Verversrui, de Vingerlingstraat en de Schippersstraat worden ingedeeld. Tevens wordt voorzien in de sanctie van de administratieve sluiting van de raamprostitutiepanden in geval van overtreding van hoofdstuk IV van de code van de gemeentelijke politiereglementen van de stad Antwerpen.  

7. De bestreden beslissing wordt als volgt gemotiveerd:
" overwegende dat:  
1.  in het Schipperskwartier de leefkwaliteit de laatste jaren sterk achteruit is gegaan, wat te maken heeft met de toename en uitbreiding van de prostitutie en tezelfdertijd een toename van de woonfunctie;  
2. prostitutieactiviteiten, en vooral dan de activiteiten die daarmee gepaard gaan (niet alleen vormen van overlast: carrouselrijden, wildplassen, lawaaihinder, intimidatie, vechtpartijen, etc., maar ook vormen van criminaliteit: mensenhandel, witwaspraktijken, afpersing, wapengebruik en -handel, drugsgebruik- en handel, etc.) in conflict komen met de woonfuncties;  
3.  er spanningen ontstaan tussen de bewoners en de niet-bewoners; dat de bewoners zich geïntimideerd en onveilig voelen, maar dat tevens de reële onveiligheid hand over hand toeneemt;
4. de stad wenst dat in deze wijk de leefkwaliteit en de veiligheid verbetert; dat het dan ook nodig is om maatregelen te nemen teneinde alle vormen van openbare overlast tegen te gaan en te komen tot een optimale beheersing van de openbare orde. De stad heeft daarom beslist dat de activiteiten van de raamprostituees beperkt blijven tot enkele straten met een beperkt aantal panden en ramen. Er wordt met andere woorden in het Schipperskwartier een concentratiegebied afgebakend, en de uitbreiding naar niet-prostitutiestraten wordt tegengegaan;  
5. deze maatregelen eveneens tot doel hebben de raamprostitutieactiviteiten in of naar andere stadsdelen tegen te gaan, om te vermijden dat andere wijken in een gelijkaardige negatieve leefomgeving evolueren met een hoge graad van onveiligheid;
6.  de maatregelen geen reglementering van de raamprostitutie beogen, noch het in welke vorm ook regelen van het pooierschap of de bordelen, maar dat de politieverordening als doel heeft de individuele activiteit van de prostituee te regelen met het oog op het vrijwaren van de openbare rust en de openbare zeden, en het vermijden van alle vormen van openbare overlast;
7. aldus hoofdstuk IV van de code van de gemeentelijke politiereglementen dient te worden aangepast door de invoeging van twee nieuwe artikelen; "
Deze motivering is identiek als in het besluit van het Schepencollege dd. 8 juni 2000.

8. Als (rechts) gronden worden door de bestreden beslissing aangegeven:
" gelet op:
1. de goedkeuring van het Beleidsplan Prostitutie Antwerpen door het college in zijn besluit van 18 maart 1999 (BZA21-3975);
2. zijn besluit van 6 april 2000 (jaarnummer 4914) waarbij opdracht gegeven werd aan verschillende stadsdiensten om de uitvoering van bepaalde onderdelen van de integrale aanpak raamprostitutie Schipperskwartier voor te bereiden;
3. de goedkeuring door het college in zijn besluit van 8 juni 2000 (BZ-8447), waarbij goedkeuring werd verleend aan de uitvoering van bepaalde onderdelen van het beleidsplan prostitutie Antwerpen;
4. artikel 119 en 119 bis, in het bijzonder art. 119 bis § 2, 4°, §4 en § 5, en artikel 135 § 2 7° van de Nieuwe Gemeentewet;
5. de wet van 21 augustus 1948 tot afschaffing van de officiële reglementering van de prostitutie, in het bijzonder artikel 1 lid 2;
6. de code van de gemeentelijke politiereglementen, hoofdstuk IV;"

9. Eerst zeven maanden nadat de bestreden beslissing werd genomen, namelijk op 22 januari 2001, werd overgegaan tot bekendmaking middels aanplakking. De bekendmaking werd als volgt gemotiveerd:
" De gemeenteraad heeft dit reglement goedgekeurd op 19 juni 2000.
Het bezwaarschrift was tegen dit reglement ingediend op 31 juli 2000 bij de gouverneur van de Provincie Antwerpen.  
De gouverneur heeft op 13 december 2000 beslist om niet op te treden tegen de besluitvorming van de gemeenteraad".

10. Inmiddels wordt uitvoering gegeven aan het bestreden politiereglement. Ten bewijze hiervan kunnen verzoekende partijen verwijzen naar de omstandigheid dat is overgegaan tot verschillende vaststellingen van vermeende overtredingen op het bestreden politiereglement, terwijl meerdere eigenaars, waaronder derde verzoekende partij, waarschuwingsbrieven hebben ontvangen met volgende inhoud:
"Geachte Heer,
"Als eigenaar van het pand [.....], stel ik u in kennis van artikel 62.1 van de codex van de Stad Antwerpen.  
Wij hebben vastgesteld dat U als eigenaar zich nog niet in regel hebt gesteld met de nieuwe reglementering betreffende de prostitutie te Antwerpen buiten het concentratiegebied. Hiervoor werd proces-verbaal opgesteld met nummer [....] de dato [...]. Terzake wordt U uitgenodigd om op [..............] in voornoemd dossier een verklaring af te leggen. Gelieve eveneens de nodige eigendomsakten, statuten en huurovereenkomsten mee te brengen. Indien U op die dag niet aanwezig kan zijn, gelieve ons dan telefonisch te contacteren op het nummer 03/201.49.12.  
Wij raden U aan om op vrijwillige basis over te gaan tot definitieve sluiting van het prostitutiepand. Hierbij waarschuwen wij U dat wij niet zullen nalaten bij verdere overtredingen op artikel 62.1 van de codex van de Stad Antwerpen aan het college van Burgemeester en Schepenen te verzoeken over te gaan tot definitieve sluiting van uw instelling, [...] te 2000 Antwerpen  
Bijgevoegd vindt U een uittreksel van de overtreden artikels van deze wetgeving."
Tegelijk werden heel wat eigenaars en prostituees van panden gelegen buiten de concentratiezone door de politiediensten van de Stad Antwerpen geverbaliseerd en ondervraagd (o.m. tweede, achtste en tiende verzoekende partijen).

1. Alle verzoekende partijen hebben kennelijk het rechtens vereiste belang om de bestreden beslissing voor uw Raad aan te vechten.
Eerste, tweede, derde, vierde, vijfde, achtste, negende en tiende verzoekende partijen hebben hun activiteiten buiten het concentratiegebied en kunnen zodoende niet langer genieten van het gedoogbeleid dat door de bestreden beslissing drastisch wordt ingeperkt. Anderzijds kunnen zij het slachtoffer worden van de sanctie van de administratieve sluiting welke wordt mogelijk gemaakt door de bestreden beslissing.
De zesde en zevende verzoekende partijen zijn gedomicilieerd binnen het concentratiegebied. Ingevolge het feit dat het concentratiegebied buitengewoon beperkt wordt, vrezen zij een sterke toename van de hinder en dit op basis van een politiereglement dat tot doel zou moeten hebben om de openbare overlast te verminderen.
Elfde verzoekende partij is een regelmatige klant van de prostituees. Door de bestreden beslissing worden zijn keuzemogelijkheden drastisch ingeperkt.

2. Bovendien wordt huidig beroep tijdig ingesteld, zijnde binnen de 60 dagen na aanplakking van de bestreden beslissing.

1. Uit de termen van de bestreden beslissing blijkt dat de gemeenteraad van de Stad Antwerpen op 19 juni 2000 bij hoogdringendheid tot de aanvulling van hoofdstuk IV van de code van de gemeentelijke politiereglementen heeft beslist.

2. Luidens artikel 87 Nieuwe Gemeentewet geschiedt de oproeping voor de gemeenteraadsvergadering, behalve in spoedeisende gevallen, schriftelijk en aan huis, ten minste zeven vrije dagen vooraf en met vermelding van de agenda. De agendapunten dienen voldoende duidelijk omschreven te zijn.  
Volgens artikel 97, lid 1 en 2, van dezelfde wet mag een punt dat niet op de agenda voorkomt alleen in spoedeisende gevallen, wanneer het geringste uitstel gevaar zou kunnen opleveren, in bespreking worden gebracht voor zover ten minste twee derde van de aanwezige leden daartoe formeel beslissen. Overeenkomstig artikel 87bis Nieuwe Gemeentewet moeten de plaats, de dag, het tijdstip en de agenda van de vergaderingen van de gemeenteraad door middel van aanplakking aan het gemeentehuis ter kennis worden gebracht van het publiek. Deze aanplakking moet uiterlijk gebeuren op de laatste dag die ook voor de oproeping van de raadsleden van de gemeenteraadsvergaderingen is bepaald, d.w.z. in principe tenminste zeven vrije dagen vóór de dag van de gemeenteraadszitting, tenzij de gemeenteraad bij hoogdringendheid wordt bijeengeroepen.  

3. Het blijkt dat het voorstel tot wijziging van de gemeentelijke politiecode middels het bestreden besluit niet op de voorafgaandelijke "schriftelijke oproeping aan huis" vermeld stond (zie Kaft I, stuk 4). Tevens is omwille van de hoogdringendheid voormeld voorstel tot wijziging niet publiekelijk middels aanplakking, bij toepassing van artikel 87bis N. Gem. W., aan de bevolking van Antwerpen bekendgemaakt geworden.
Enkel wanneer artikel 97, lid 2 N. Gem. W. in casu is gerespecteerd geworden, met name dat het betreffende voorstel tot wijziging bij spoedeisendheid is behandeld geworden, nadat daartoe door tenminste twee derde van de aanwezige gemeenteraadsleden is beslist geworden, kan de bestreden beslissing vooralsnog formeel als geldig worden beschouwd.  

4. Deze tweederde meerderheid blijkt niet uit de bestreden beslissing zelf en staat haaks op de vaststelling dat de bestreden beslissing in de gemeenteraad van 19 juni 2000 "slechts" met 31 stemmen tegen 20 [5] werd aangenomen. Een tweederde meerderheid der stemmen vereist op zijn minstens 37 stemmen...   
Een vernietiging van de bestreden beslissing wegens schending van artikel 97, lid 2 van de Nieuwe Gemeentewet dringt zich aldus op.

5.  Uiteraard hebben verzoekende partijen belang bij dit middel.  
Bij lezing van de stukken valt immers op dat de gemeenteraadsleden ongedocumenteerd en onvoorbereid de debatten aangaande de bestreden beslissing hebben moeten voeren.
Zulks werd tijdens de zitting van 19 juni 2000 terecht aangeklaagd door meerdere gemeenteraadsleden die zich bekloegen over het misbruik van de procedure bij hoogdringendheid (zie o.m. de gemeenteraadsleden Pauwels[6], Verreyken[7].)
Hadden de gemeenteraadslieden voldoende tijd uitgetrokken voor de bespreking van dit belangrijke thema en/of tijdig kennisgeving van de documentatie aangaande de bestreden beslissing ontvangen, dan had verwerende partij misschien een andere beslissing genomen die minder nadelig is voor verzoekende partijen of minstens de bespreking ervan verdaagd.

6. Het eerste middel is ernstig en gegrond.
 

1. Zoals reeds in het eerste middel aangehaald, is de bestreden beslissing "bij hoogdringendheid" door de Antwerpse gemeenteraad op de zitting van 19 juni 2000 aangenomen geworden.
Overeenkomstig artikel 97, lid 1 van de Nieuwe Gemeentewet, kan een punt dat niet op de agenda voorkomt, niet ter bespreking worden gebracht, tenzij in spoedeisende gevallen wanneer het geringste uitstel gevaar zou kunnen opleveren.

2. Het is treffend te noemen dat noch de bestreden beslissing zelf, noch de aanhef van de beslissing (motivering) met één woord over de beweerde spoedeisendheid reppen.
Verzoekende partijen hebben er dan ook het raden naar in welk opzicht de aanvulling van hoofdstuk IV van de code van de gemeentelijke politiereglementen in hoofde van de Antwerpse gemeenteraad bij het geringste uitstel gevaar voor de stad zou hebben kunnen opleveren, hetgeen een evident motiveringsgebrek uitmaakt.

3. In dit verband benadrukken verzoekende partijen dat:
- de bespreking van het beleidsplan prostitutie reeds in 1997 binnen de twee maanden werd aangekondigd (zie de vraag van gemeenteraadslid Dewinter tijdens de openbare zitting van de gemeenteraad van de stad Antwerpen dd. 2 juni 1997).  
- het (definitieve) "Beleidsplan Prostitutie Antwerpen" dateert van juni 1999.  
- de tijdspanne, die is verlopen tussen het aannemen van de bestreden beslissing en de tenuitvoerlegging ervan, staat op zich volledig haaks op de beweerde hoogdringendheid.
Zoals gezegd is de bestreden beslissing op de gemeenteraadszitting van 19 juni 2000 aangenomen geworden en middels aanplakking op 22 januari 2001 bekendgemaakt geworden, hetzij 217 dagen na het nemen van de beslissing.
Nochtans was op het ogenblik van de aanplakking de termijn binnen dewelke het gewoon administratief toezicht kon worden uitgeoefend, reeds meer dan vier maanden verstreken. Met name diende de gouverneur vóór 10 september 2000 zijn toezichthoudende bevoegdheid uit te oefenen indien enkel de lijst der aangenomen besluiten is medegedeeld geworden, minstens diende dit te gebeuren vóór 30 september 2000 indien de bestreden beslissing door de Stad Antwerpen individueel aan het provinciebestuur met het oog op de uitoefening van voormeld toezicht is overgemaakt geworden.
Trouwens belet de mogelijkheid tot uitoefening van een gewoon administratief toezicht in niets de uitvoerbaarheid van een gemeenteraadsbesluit, hetgeen mag verwacht worden van een reglement dat "bij hoogdringendheid" werd behandeld.
Het feit op zich dat de Stad Antwerpen dan nog tot en met 22 januari 2001 heeft gewacht om de bestreden beslissing aan te plakken, om vervolgens aan deze na vijf daaropvolgende dagen uitvoerbaarheid te geven, doet zodoende flagrant afbreuk aan de initiële houding van de verwerende partij als zou het instellen van een vernauwd concentratiegebied met betrekking tot de raamprostitutie een spoedeisend karakter vertonen waaromtrent het geringste uitstel een gevaar voor de Stad Antwerpen zou opleveren.
Het is duidelijk dat dergelijke afwikkeling van de bestreden beslissing, waarbij initieel de hoogdringendheid werd ingeroepen met de bedoeling aldus een aantal dwingende voorschriften uit de Nieuwe Gemeentewet aangaande de bekendmaking van de voorstellen met betrekking tot de regeling van de raamprostitutie te ontlopen[8], en waardoor onder meer verzoekende partijen niet de mogelijkheid hadden om van deze voorstellen op de geëigende wijze kennis te nemen, volledig botst met de inhoud en de geest van artikel 97, lid 1 van de Nieuwe Gemeentewet.
Minstens dient te worden vastgesteld dat de verwerende partij heeft nagelaten de ingeroepen "hoogdringendheid" te motiveren en, gezien het tijdsverloop tussen het aannemen en het van kracht worden van de bestreden beslissing, niet bij machte moet worden geacht daaraan een aanneembare motivering te verlenen.

4. Uiteraard hebben verzoekende partijen belang bij dit middel. Er zij verwezen naar hetgeen hieromtrent werd uiteengezet bij het eerste middel.

5. Het tweede middel is ernstig en gegrond.
 

Het valt op dat de bestreden beslissing, niettegenstaande de enorme economische en menselijke impact, zeer weinig gemotiveerd is. Nochtans is de motiveringsplicht des te groter bij een ruime discretionaire bevoegdheid van de gemeentelijke overheid[9].  

§1. Eerste onderdeel

1. In de bestreden beslissing worden volgende motieven ter aanvulling van hoofdstuk IV van de code van de gemeentelijke politiereglementen met de twee bewuste artikelen aangegeven:

2. Het blijkt dat alle, minstens de meeste van deze motieven de toets met de werkelijkheid niet kunnen doorstaan. Verzoekende partijen overlopen de diverse aangebrachte motieven, die ieder op zich determinerend lijken te zijn ter verantwoording van de naar impact uitermate drastische bestreden beslissing.

2.1. Toename van de prostitutie?
Verzoekende partijen leggen een aantal plannen voor met betrekking tot de historische ontwikkeling van de (raam)prostitutie in het Schipperskwartier. Uw Raad zal hieruit kunnen afleiden dat de (raam)prostitutie niet is toegenomen, noch uitbreiding heeft genomen over straten.
Ook in het fameuze Verslag Seinpost van juni 1999 (Beleidsplan Prostitutie Antwerpen) wordt in zoveel woorden toegegeven dat het aantal raamprostitutiepanden in het Schipperskwartier de laatste jaren niet toegenomen is.[10]

2.2. Toename van de woonfunctie?
Verwerende partij betoogt dat de woonfunctie in het Schipperskwartier "de laatste jaren" is toegenomen. Verzoekende partijen leggen cijfermateriaal voor, afkomstig van officiële instanties, waaruit blijkt dat het bevolkingscijfer van het Schipperskwartier (wijk I) de laatste decennia niet is toegenomen, maar integendeel is afgenomen (bijvoorbeeld in de periode 1983 - 1997 met 6,92 %).

2.3. Toename van de criminaliteit?
Verwerende partij betoogt dat de reële onveiligheid er "hand over hand" toeneemt, terwijl uit officiële cijfers blijkt dat de criminaliteit in het Schipperskwartier alvast de laatste jaren niet meer in negatieve zin is toegenomen (1998: 561 geregistreerde misdrijven; 1999: 531).
Verder moeten verzoekende partijen betwisten dat de misdrijven waarvan sprake in de bestreden beslissing automatisch in relatie zouden staan met de raamprostitutieactiviteiten op zich, of ten node gepaard gaan met de raamprostitutie. In deze maken verzoekende partijen volgende bedenkingen:

2.4. Grote spanningen tussen bewoners en niet-bewoners?
Verzoekende partijen, waaronder zesde en zevende verzoekende partij, hebben geen kennis van een toegenomen spanning met de bewoners. Integendeel zijn deze bewoners gewoon aan de raamprostitutieactiviteiten en de meeste van deze bewoners hebben er geen bezwaar tegen.[12] Verzoekende partijen kunnen zich wel voorstellen dat sommige omwonenden problemen hebben met de verkeersproblematiek of nog met de klanten van de diverse café's en discotheken (o.m. de welbekende discotheek "Café d'Anvers" in de Verversrui) die veel meer dan de klanten van de prostituees aan de oorzaak liggen van het wildplassen, lawaaihinder, intimidatie, vechtpartijen, etc., doch deze overlast kan onmogelijk exclusief gerelateerd worden tot de raamprostitutie en leiden tot een draconische en disproportionele concentratieregeling als in de bestreden beslissing.
Bovendien ziet men niet meteen in, noch wordt er in de bestreden beslissing aangetoond, op welke wijze de concentratie van de (raam)prostitutie zal leiden tot een vermindering van de genoemde vormen van overlast. Het probleem van het carrouselrijden zal niet veranderen (de clienten zullen blijven komen) en ook de andere overlast, in de mate zij al in relatie kan gebracht worden met de prostitutieactiviteiten, quod non, zal in principe onveranderd blijven. Integendeel, zoals hoger uiteengezet, zal de buurt veel meer dan nu het geval is geconfronteerd worden met een verdoken prostitutie, welke onmogelijk sociaal en politioneel zal gecontroleerd worden, en welke zodoende zal aanleiding geven tot een grotere - in plaats van een mindere - overlast voor de buurtbewoners[13].

4. De bestreden beslissing is naar recht niet afdoende gemotiveerd, minstens zijn er geen draagkrachtige motieven voorhanden om de bestreden beslissing te schragen. Het eerste onderdeel van dit middel is ernstig en gegrond.

§ 2. Tweede onderdeel

1. In het concept "Prostitutie Beleidsplan Antwerpen" van het adviesbureau Seinpost (januari 1999) en - weze het wat verdoken in de bijlagen - in het "Beleidsplan Prostitutie Antwerpen" (juni 1999) , eveneens van Seinpost, werden zeven "concentratie-modellen" voorgesteld, w.o. het uiteindelijk weerhouden V-model. Evenwel wordt in de bestreden beslissing niet de minste verantwoording gegeven voor de uiteindelijke keuze voor het V-model, hetgeen een grove schending uitmaakt van de motiveringsplicht.

2. Men stelt de vraag of alle gemeenteraadsleden zelfs maar kennis hadden van de door Seinpost aangeboden alternatieven! Tijdens de gemeenteraadszitting van 19 juni 2000 bekloegen meerdere gemeenteraadsleden zich én over het gebrek aan toelichting tijdens de voorafgaande themacommissie[14] én over de afwezigheid van toereikende documentatie voor alle gemeenteraadsleden[15] én over het gebrek aan voldoende bedenktijd voor een belangrijke aangelegenheid als deze.[16]

  
Opmerkelijk in dit verband is dat verschillende gemeenteraadsleden, tijdens en na de gemeenteraadszitting van 19 juni 2000 niet eens wisten dat de bestreden beslissing ter stemming voorlag:

3. Ook het tweede onderdeel is ernstig en gegrond.

§3. Derde onderdeel

1. Tijdens de bespreking in de gemeenteraad en in het aan de bestreden beslissing "onderliggende" Beleidsplan Prostitutie Antwerpen (Verslag Seinpost) van juni 1999" wordt herhaaldelijk benadrukt dat 200 ramen (werkplaatsen) voldoende zijn voor de stad Antwerpen (zie bijvoorbeeld pag. 38 en pag. 46 van het verslag Seinpost)[19]. Seinpost schrijft hieromtrent:
"Het maximum aantal ramen binnen de concentratie, zal in ieder geval niet dienen te leiden tot een te grote druk op de ramen, waardoor bijvoorbeeld de prijzen onnodig stijgen of waardoor er elders nieuwe - vormen van - prostitutie de kop opsteken.
Een compromis derhalve: niet te veel, om daarmee te voorkomen dat het gebied te groot wordt (en dus oneinig veel prostituees aantrekt), en ook weer niet te weinig om daarmee een te grote druk op de ramen te voorkomen". (pag. 37).

2. Welnu, in het nieuwe concentratiegebied zijn er op dit ogenblik 128 ramen (werkplaatsen) voorhanden. Ingevolge het concentratiereglement moeten de vitrines een minimale gevelbreedte van 1,20 meter hebben, waardoor meteen de helft van het aantal ramen binnen de nieuwe concentratiezone worden geliquideerd.
Noch in het verslag Seinpost, noch in de bestreden beslissing, noch in eender welk onderliggend stuk aan de bestreden beslissing blijkt dat de drie concentratiestraten 200 vitrines met de nieuwe afmetingen kunnen herbergen, quod non.  

3. Daardoor is de bestreden beslissing uiteraard door een interne contradictie aangetast en wel in het bijzonder doordat er ten node uit blijkt dat het concentratiereglement, ook volgens de eigen streefnormen, te klein is.

4. Ook het derde onderdeel van het derde middel is ernstig en gegrond.

D. Vierde middel: Bevoegdheidsoverschrijding; schending van artikel 121 en van artikel 135 § 2, 7° van de Nieuwe Gemeentewet; schending van het algemeen rechtsbeginsel dat iedere bestuurlijke handeling formeel en materieel moet worden gemotiveerd

§ 1. Eerste onderdeel

1. In het definitieve Beleidsplan Prostitutie Antwerpen (Verslag Seinpost, juni 1999, pag. 28) is te lezen:
"Belangrijk is hierbij dat gemeenten ervoor dienen te waken dat zij geen allesomvattende regeling van de prostitutie maken. Wel mogen zij een verordening opstellen die erop gericht is de overlast van de prostitutie in al haar wijken, straten en buurten, actief aan te pakken; maar zij mogen dit niet doen in een daartoe door de gemeente aan te wijzen concentratiegebied."

2. Verwerende partij heeft het advies van haar consultant niet gevolgd en door de bestreden beslissing toch een formele gedoogzone geregeld.

3. Door dit te doen, niettegenstaande de federale regeling inzake prostitutie, en dan nog buiten het kader van artikel 121 van de nieuwe gemeentewet (zie het tweede onderdeel van dit middel), heeft verwerende partij haar bevoegdheid overschreden.

§ 2. Tweede onderdeel

1. Artikel 121 van de Nieuwe Gemeentewet luidt als volgt:
"Door de gemeenteraden kunnen verordeningen tot aanvulling van de wet van 29 augustus 1948 tot afschaffing van de officiële reglementering van de prostitutie worden vastgesteld, indien zij tot doel hebben de openbare zedelijkheid en de openbare rust te verzekeren.
De door die verordening bepaalde misdrijven worden met politiestraffen gestraft".

2. Artikel 135 § 2, 7° van de Nieuwe Gemeentewet stelt:
" §2. De gemeenten hebben ook tot taak het voorzien, ten behoeve van de inwoners, in een goede politie, met name over de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen.
Meer bepaald en voor zover de aangelegenheid niet buiten de bevoegdheid van de gemeenten is gehouden, worden de volgende zaken van politie aan de waakzaamheid en het gezag van de gemeente toevertrouwd:
7° het nemen van de nodige maatregelen, inclusief politieverordening, voor het tegengaan van alle vormen van openbare overlast ".

3. Het valt op dat de bestreden beslissing uitdrukkelijk gesteund is op artikel 135, §2, 7° van de Nieuwe Gemeentewet en niet op artikel 121 van dezelfde wet. Meer nog, in de motivering is te lezen dat:
"de maatregelen geen reglementering van de raamprostitutie beogen, noch het in welke vorm ook regelen van het pooierschap of de bordelen, maar dat de politieverordening als doel heeft de individuele activiteit van de prostituee te regelen met het oog op het vrijwaren van de openbare rust en de openbare zeden, en het vermijden van alle vormen van openbare overlast".

4. Verzoekende partijen zijn integendeel de mening toegedaan dat de bestreden beslissing in werkelijkheid wel degelijk de reglementering van de raamprostitutie beoogt en zodoende ten onrechte wordt gesteund op artikel 135, § 2, 7° Nieuwe Gemeentewet.
Dit geldt des te meer doordat de bij de bestreden beslissing toegevoegde artikelen 62.1 en 62.2 uitdrukkelijk aansluiten bij de artikelen 58 tot en met 62, welke oorspronkelijk met de gemeenteraadsbeslissing van 5 juli 1982 zijn ingesteld geworden op grond van artikel 1, al. 2 van de wet van 21 augustus 1948 tot de afschaffing van de officiële reglementering van de prostitutie, en zodoende noodzakelijkerwijze eveneens toepassing inhouden van het huidige artikel 121 Nieuwe gemeentewet.

5. Ook Seinpost stelde als rechtsgrond van de gemeentelijke verordening artikel 121 Nieuwe Gemeentewet, en enkel artikel 121 voor[20]. Opnieuw heeft verwerende partij haar consultant verkeerdelijk niet gevolgd.

6. Het tweede onderdeel van het vierde middel is ernstig en gegrond.

§ 3. Derde onderdeel

1.Het is vaste rechtspraak van Uw Raad dat maatregelen ter vrijwaring van de openbare orde - en hetzelfde geldt voor de openbare overlast - in een proportionele verhouding moet staan met de geviseerde overlast[21], en dat deze overlast - indien zij de zedelijke wanorde betreft - zodanig is dat zij werkelijk dreigt te ontaarden in materiële wanordelijkheden[22].
In casu staat de bestreden maatregel op grond van artikel 135 § 2, 7° N. Gem.W. - het instellen van een concentratiegebied van amper drie straten - buiten elke verhouding met de geviseerde overlast. Hoger is aangetoond dat het verre van zeker is - of bewezen - dat de overlast waarvan sprake in de bestreden beslissing in relatie staat tot de raamprostitutie of nog, dat deze overlast zal worden beperkt door het instellen van een concentratiegebied, laat staan dat zulks in de bestreden beslissing afdoende is gemotiveerd[23] (cfr. infra: vijfde middel).  
Indien een concentratiegebied moet ingesteld worden, dan stelt verzoekende partij voor dit concentratiegebied te begrenzen tot alle 17 prostitutiestraten van het huidige Schipperskwartier (alternatief). Dergelijk gebied zal geen bijkomende overlast veroorzaken en is voldoende ruim om de voor Antwerpen noodzakelijke prostitutie op te vangen.

2. Het vierde middel is aldus ook in het derde onderdeel ernstig en gegrond te noemen.

1. Het is, zoals gezegd, vaste rechtspraak van uw Raad dat maatregelen ter bestrijding van openbare orde - en hetzelfde geldt voor de openbare overlast - in een proportionele verhouding moeten staan met de geviseerde overlast[24] en slechts kan vermeden worden middels de genomen politiemaatregel.
Daarbij wordt als uitgangspunt aangenomen dat het gemeentebestuur in functie van de gegevens van het dossier bij machte moet zijn om aannemelijk te maken dat er een ernstige dreiging bestaat, en is in essentie enkel die maatregel wettig die tegelijkertijd de openbare orde maximaal beschermt en de rechten van de burgers minimaal verstoort. De ingreep is maar verantwoord wanneer het bestuur een degelijke afweging heeft gemaakt van alle in het geding zijnde gegevens en wanneer het op grond daarvan gekozen heeft voor de maatregel die noodzakelijk en doeltreffend is en die in verhouding staan met de ernst van de tegen te gane ordeverstoring[25].  
In casu staat de bestreden maatregel - het instellen van een uiterst beperkt concentratiegebied- buiten elke verhouding met de geviseerde overlast. Bovendien is het verre van zeker, zelfs eerder integendeel, dat de overlast waarvan sprake in de bestreden beslissing in relatie staat tot de raamprostitutie of nog, dat deze overlast zal worden beperkt door het instellen van een concentratiegebied.  
Hetgeen wél vaststaand is dat de bestreden beslissing de onverbiddelijke sluiting van een heel aantal raamprostitutiepanden beoogt, zelfs in buurten waarin deze reeds decennia of zelfs eeuwen aanwezig zijn. Het bestreden besluit negeert aldus straal de mensen die er al jaar en dag prostitutie activiteiten ontplooien en zal ongetwijfeld aanleiding geven tot een toename van de verdoken prostitutie.
Uit het voorgaande dient aldus te worden afgeleid dat de bestreden beslissing en de drastische en onherroepelijke gevolgen die deze impliceert onmogelijk als proportioneel kan worden beschouwd aan de situatie - in concreto openbare overlast - die het wil regelen. Uit de bestreden beslissing kan in ieder geval niet worden afgeleid, noch kunnen terzake afdoende motieven gevonden worden, dat het instellen van een concentratiegebied, amper drie straten groot, de noodzakelijke, adequate oplossing is om de vormen van overlast te bekampen waarvan sprake in de bestreden beslissing.

2. Minstens dient te worden aangenomen dat een concentratiegebied dat uit amper 3 straten bestaat en waarbij zodoende het grootste gedeelte van de bestaande raamprostitutieactiviteiten in Antwerpen wordt geliquideerd, kennelijk onredelijk is, in acht genomen de feitelijke situatie.  

2.1. Verzoekende partijen verwijzen, uitsluitend bij wijze van voorbeeld, naar de Oudemanstraat. Deze is zeker niet minder dan de Verversrui, de Vingerlingstraat en de Schippersstraat een (raam)prostitutiestraat.
In de Oudemansstraat zijn er 93 prostitutieramen, hetzij ruimschoots meer dan bijvoorbeeld in de Verversrui alwaar er "slechts" 49 raamprostitutieramen zijn. Bovendien is de Oudemansstraat, net zoals de drie (raam)prostitutiestraten in het nieuwe concentratiegebied afgesloten voor het doorlopend verkeer.
Komt daarbij dat in de Oudemanstraat zich hét Eroscentrum van Antwerpen bevindt, zijnde een afgesloten ruimte met een heel aantal "ramen". In dezelfde straat bevindt zich ook de grootste peepshow van het kwartier. Er zijn redenen om aan te nemen dat beide etablissementen niet zullen geraakt worden door de bestreden beslissing en zelfs niet door het reglement op de geschiktheidsverklaring, derwijze dat de Oudemanstraat, ingevolge het aanwezig blijven van een actief Eroscenter en peep-show, minstens de facto een prostitutiestraat zou blijven.
In de bestreden beslissing wordt geen enkele reden aangebracht die zou kunnen verantwoorden waarom het concentratiegebied beperkt blijft tot drie straten, en waarom sommige straten, bijvoorbeeld de Oudemansstraat - maar hetzelfde geldt voor andere straten - zoals bijvoorbeeld de Keistraat , de Sint-Paulusplaats, de Kommekenstraat... , zijnde aloud bekende raamprostitutie-straten, uit het concentratiegebied moeten worden geweerd.

2.2. Ook in de definitieve versie van het Beleidsplan Prostitutie Antwerpen van juni 1999 komen een aantal elementen en uitgangspunten naar voor die in het geheel niet in de bestreden beslissing terug te vinden zijn, integendeel:

F. Zesde middel: schending van de hoorplicht en van de zorgvuldigheidsplicht

1. Noch de bewoners, noch de raamprostituees, noch de raamprostitutiepandeigenaars, noch de belangenverenigingen van raamprostituees (bv. Payoke), werden betrokken bij de totstandkoming van de bestreden beslissing.[26] Terecht werd deze gang van zaken bekritiseerd bij de bespreking in de gemeenteraad van 18 juni 2000.[27]

2. Enkel heeft het Studiebureau Seinpost in oktober 1998 eens een informatieavond georganiseerd waarin de verschillende varianten van het concentratiegebied zonder meer(d.i. zonder voorkeur) werden voorgesteld en waaraan verder geen gevolg werd gegeven.
Ontegensprekelijk was verdere samenspraak noodzakelijk. Hierover Seinpost zélf in zijn verslag van juni 1999, dus nà de vergadering van oktober 1998: 
"Volgende op de beleidsvisie voor u het beleidsplan; De vaststelling van het beleidsplan zal in de komende maanden een kwestie van wisselwerking zijn tussen beleidsverantwoordelijken, bewoners, eigenaren alsmede de bedrijfstak zelf. Het beleidsplan is te zien als een advies aan het gemeentebestuur van de stad Antwerpen. Vaststelling van het beleid zou dienen plaats te vinden in de gemeenteraad. Dit kan - ons inziens - het best plaatsvinden nadat alle betrokkenen - conform de vaststelling van de beleidsvisie - hiervan op de hoogte gebracht zijn en hun mening hierover kenbaar gemaakt hebben" (pag. 23 van het verslag Seinpost van juni 1999).
In hetzelfde verslag wordt ten andere een uitvoerige planning voorzien met diverse inspraakmomenten (pag. 64 e.v.) waarvan in de praktijk niets is terechtgekomen.

3. Wanneer de Stad Antwerpen op discretionaire wijze zo fundamenteel op de situatie en de belangen van een heel aantal mensen inwerkt, moet redelijkerwijze worden vereist dat zij voorafgaandelijk overgaat tot het overleg met de rechtstreeks betrokkenen, minstens tot aanhoren van de betrokkenen.
Door zulks niet te doen heeft verwerende partij de in dit middel omschreven beginselen van behoorlijk bestuur miskend.

4. Het zesde middel is ernstig en gegrond.

G. Zevende middel: schending van het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel

1. Meerdere eigenaars van buiten het concentratiegebied, en eerste verzoeker nog op 23 september 1999 (dus na het definitieve verslag van Seinpost van juni 1999 en na de goedkeuring van dit verslag door het Schepencollege op 18 maart 1999)[28], bekwamen een bouwvergunning voor het inrichten van een raamprostitutiepand. Daardoor mochten zij zich rechtmatig verwachten aan het behoud van deze functie. In deze verwachting worden zij door de bestreden beslissing beschaamd, hetgeen een duidelijk schending van hogervermelde beginselen van behoorlijk bestuur.

2. Het zevende middel is ernstig en gegrond.

OM DEZE REDENEN BEHAGE HET DE RAAD VAN STATE,

De bestreden beslissing te vernietigen. Alle kosten lastens verwerende partij.

Met eerbied, voor verzoekende partijen,

Dirk VAN HEUVEN   Evelyne DU MOULIN